一、定額觀念與清代地方行政中的“分防”製度
清代在地方行政製度上承襲自明,但其中又具有清代特色。關於這一點,邊疆地區討論得較為充分,如關於東北、新疆將軍轄區與府州廳縣二元管理體製、蒙古地區的盟旗製,充分反映了作為少數民族入主中原的清朝政權“修其教不易其俗,齊其政不易其宜”的邊疆行政管理特色。
在內地,清代對明代遺留的行政體製作了較大幅度的調整,大體而言,其變革方向可歸納為集權、優化與分權:
省製。明代布政使司、按察使司、都指揮使司所構成的“三司”體製以職能來分割省級行政長官的權力,導致了統製力的缺失,盡管明代出現了總督、巡撫,試圖統一事權,但並未“定製化”,始終未能擺脫差遣的地位。至清代,通過對督撫的調整,逐漸形成一省一巡撫,數省一總督的定製,從而實現一省之內的事權集中,同時通過督撫相互牽製的權力分割係統,在更高一層內達成了解決確保統製力與權力分割之間的矛盾的課題,意味著省級地方行政製度的更高的完成[1]。督撫轄區的調整和穩定並與布政使司轄區逐步重疊,可以視作對明代兩者轄區交叉行使的複合型管理方式的“集中”,從而將督撫、布政使的民政、軍政統歸於一套行政係統中。
以上屬於集權之舉。這也就意味著從明到清,在高層政區上又經曆了一次由“分離製”向“完整製”的回歸。
州製。明代的府尤其是各省首府,麵積往往過於龐大,如果算上屬州,層級也比較複雜,最多的有省——府——屬州——縣四級製。清代調整的手段有兩個:一是建立直隸州,將領縣過多的府不斷析出直隸州,從而使得各府級單位管轄的範圍保持在可控水平上。直隸州建立以後,其管轄範圍較府為小,設置也較為靈活,與府之間可因地方形勢變化而實現有序升降並形成一定的操作模式;二是屬州的消失,清初將明代屬州所領之縣或升為直隸州屬縣,或者直屬於府,從而實現了地方行政製度中“四級製”徹底轉變為“三級製”[2]。