曆代州縣機構,除設有知縣等正印官以外,往往都設有一定數量的僚屬官作為佐助。清承明製,根據《大清會典》的記載,其僚屬官分為三類:佐貳官、雜職官、首領官,主要是:“州佐貳為州同、州判,縣佐貳為縣丞、主簿,所管或糧、或捕、或水利。凡府州縣之佐貳,或同城、或分防。其雜職內之巡檢皆分防管捕,或兼管水利。……廳首領有經曆、知事、照磨,州首領有吏目,縣首領有典史。廳無司獄者,即以首領兼司獄。州縣首領即為管獄官,兼與巡檢分管捕務”。[10]其中分防地方的佐雜官往往都具有一定的轄區,部分與知州、知縣同城的佐雜官也可能具有一定的轄區。以上共同構成了清代州縣的“分防製度”,其轄區也成為“縣轄政區”。
依據清代州縣政府的基本類型,縣轄政區可分為州屬政區、縣屬政區、廳屬政區三類。其中,縣轄政區的類別又與佐雜的設置有關,故州屬、縣屬、廳屬縣轄政區中既有重複,又有區別。三者之中,共有的是巡檢轄區,州屬政區特有的是州同、州判、吏目轄區,縣屬政區特有的是主簿、典史轄區,廳屬政區特有的是經曆、知事、照磨轄區。此外,還有驛丞兼巡檢銜所管等轄區。這些僚屬官有一定的分防區域,“各縣設立佐貳,分防地段,因縣治遼闊,印官稽察難周,故特劃分界址”[11],但其在分防區域內承擔的職能不一,或係分管刑名、或係分征錢糧、或僅管治安、或兼司科舉,但都在不同程度上由分防而衍生了其他相應的行政職權。以下分別就各種縣轄政區的類型、職掌作一個宏觀概括的勾勒。
(一)常川分防的巡檢司轄區
作為官稱一詞出現的“巡檢”始於中晚唐,五代時已呈現按行政級別分層設置的特點[12],主要行使的還是警政功能,其設置尚未顯示出設於縣級政區以下的特點,而是隸屬於更高層級的軍政係統。宋代時,巡檢的設置開始分化,不僅縣及其以上政區中設有該官職,州縣也開始設置,或管盜、或管鹽,其職能不一而足[13]。巡檢設置的普遍化導致了其作為縣以下最重要警政係統的形成,而且部分巡檢還出現了專管縣屬某個具體區域的情形,其實已經在相當程度上顯示了縣轄政區的雛形。元代巡檢司設置較為突出捕盜的警政功能,李治安認為這一職能的轉變是明清巡檢司職掌的開端[14]。其實,這一判斷應用於明代或許大體不違事實,但明清之間巡檢司功能存在巨大的差異,關於這一點,曆來論著均有忽略。明代曆來被認為是巡檢司發展的高峰[15],其原因自然在於明代統治者高度重視巡檢司在彈壓地方、維持治安中不可或缺的作用,所謂的“遏之於未萌”[16],其判斷依據是巡檢司設置數量曆代最高,其弓兵配備也是前所未有、後未所見。但是如果深入到巡檢司及其在地方區域中實際發揮的作用,也許清代才是巡檢司功能最為完整、職掌最為全麵的時期,較明代尚過之。關於這一點,依賴於大量明清方誌尤其是“南部檔案”、“巴縣檔案”所保留的豐富記載,才集中揭示了這一點,後文將有詳細揭示。