(一)順治、康熙年間裁撤冗員
明清鼎革之際,清始入主中原,夾滿洲習俗並漸次采納明代製度,成滿漢雜糅之新體製,此單就中央機構雜用滿員、漢員而言,於地方行政製度,則多仍因明代而未有大的調整。此際雖值戎馬倥傯,然製度之推行均有條不紊。對於州縣行政體製而言,有鑒於明代州縣官員冗繁,順治三年,諭令“精兵簡政”,以省開支、以紓民困:
諭吏部。朝廷設官治民,而冗員反致病民。各府設推官一員,其掛銜別駐推官盡行裁革。大縣設知縣、縣丞、典史各一員。小縣設知縣、典史各一員。一切主簿,盡行裁革。原管職事,大縣歸並縣丞,小縣歸並典史。其裁過推官、主簿,赴部改選。至各府同知、通判各贅員可裁者,通察具奏[19]。
細揣奏令,其中涉及州縣等基層政權的機構設置。依此,每縣均設知縣、典史二員,縣丞則依據縣份行政事務繁簡程度設立,主簿一職則盡行裁撤,每縣僅有兩至三人的正式行政人員,可謂極其精簡。但這項看似“整齊劃一”的製度安排並未得到有效遵循,如主簿一職,原定盡行裁撤,但就在順治八年,規定縣丞、主簿、典史、驛丞等官,由吏部酌量選授[20]。可見,該諭令盡裁主簿,隻以二三正式行政人員擔負整縣行政事務,略顯操之過急,後不得不加以糾正。
這一時期裁減冗員的嚐試並非出於有前瞻性的製度考慮,而是其時財政收支狀況使然。清初入關以後,政權尚不穩固。賦稅全額征收本已困難,加之各地災荒頻仍,不免有蠲免田賦、以攬人心的政治行為,再加之連年統一戰爭,軍費支出龐大,財政困難是一直困擾清政府的中心問題之一。以順治十一年為例,其時每年財政節餘僅有二百六十萬四千六百兩,但還要考慮到原額地丁中尚有臨時水旱災害蠲免及小民拖欠數目,難以全額征收。而支出方麵,除必要的行政費用及軍費支出外,還有非預算支出之項,如每遇出征,需用銀米及采買物料、飼養馬匹、草豆、賞賚等項[21],因此,“入不敷出”是清初財政的基本格局。