以下就鄉區設立問題，分析背後的利益關係與地方意識。《江蘇自治公報》所收錄有關自治區設立問題的公文，可說不勝枚舉，大部分圍繞在自治區之間因界線而產生的糾紛，其中包括了插花地與鬥入地的情況，則讓情況顯得更加複雜。[73]為便於分類起見，大致以鄉區設立的方式，分為三種類型：（一）將過去開展地方公共事務的範圍，設定為“固有之境界”的區域；（二）在同一縣內合並的（或企圖合並）事例；（三）跨越縣城與府域合並的情況。
一、按照過去開展地方公共事務範圍，設定為“固有之境界”的區域
隨著清末地方自治製施行而設立的鄉自治區，大多沿襲民間所見的“固有之境界”，亦即以實施自治以前開展的地方公共事務為範圍。首先來看一下上海的情況。民國《上海縣誌》記載了清末民初城鎮鄉自治與市鄉自治變遷的情況。依據該方誌，宣統二年（1910）伴隨城鎮鄉自治而設立的自治區有15個（1個城自治區、2個鎮自治區、12個鄉自治區），且源自鹹豐十年（1860）所設置的23個團練局。在自治製實施之前，光緒三十二年（1906）設有學區24處。除了城總局被分為城廂區和老閘區外，依照各局的管轄範圍而轉移為學區。[74]除了在城市化急劇進展的地區進行合並以外，能看到以局為“固有之境界”，成為清末民初自治區設立的主要根據。
其次要看寶山縣的情形。據《寶山縣續誌·市鄉區域沿革》，自治區的由來如下：康熙九年（1670）嘉定縣發生水災，遂在各鄉鎮開設粥廠；寶山縣從嘉定縣分出後，“乾嘉而降續辦災賑，以原有分廠不多，領賑道遠不便，仍複分析。……此即自治時代劃分十四市鄉區域之所由來。”寶山縣遂從本來廠的管轄範圍，變為城鎮自治區，繼承了本來的連續性與穩定性特征。[75]相對於此，原屬寶山縣的嘉定縣則在清末設置33處自治區，與寶山縣一樣是經由粥廠而設置，但自治區規模則大不相同。已有研究指出，這與管轄區域以何種層次的市鎮為中心而設立有關。[76]以低層次市鎮為中心而設立的嘉定縣，在自治推進之際便麵臨人才和財力的資源不足。