本節著眼於清末地方自治製度引進後出現官民對立的各種原因。以秦錫田的活動，分析20世紀20年代上海縣地方行政、財政的官民關係的實際情況，以及從中展現出來的地方意識。
一、作為地方利益代言人的秦錫田
清末秦錫田在江蘇諮議局所提出議案中，關於確保地方財源進行的征稅改革，在辛亥革命後召開的臨時省議會上做出決議。秦氏在姚文楠（1857―1934）[53]的傳記中，描述如下：[54]
宣統紀元，江蘇諮議局成立，先生被選為議員，審查財政重要諸案，辨析公私之性質，消弭官民之爭端，以定興利除弊之計劃。清社既屋，國體變更，開臨時省議會於蘇州，改忙漕征收之法，革貨物通過之稅，剔除火耗平餘之規費，而歸之地方。其他一切專製之敝政掃**無存。皆先生主其議也。
該決議隨後由省議會議員提出了財政法案，在糾舉不法征稅之際雖被看成法律依據，但並沒有行政機構將其履行。1914年地方自治製度停止後，縣及市鄉等地方稅以形形色色的名目複活，以充實省府財源為借口，甚至企圖加收新稅及新附加稅。[55]
麵對這種情況，1916年省議會的恢複，使得“地方社會的民意”在一定程度上能通過省議員傳達至行政機構。秦錫田在之後不久，馬上複職為省議會議員，第二年在省議會上提出了有關稅製的兩項議案，都反對增稅。[56]
關於田賦征收，秦錫田對省行政機構計劃設置省附加稅及正稅征收費等新式名目，列舉了征稅上的六點謬誤和不當的理由。不管參照合法性、現狀還是慣例，省行政機構都不具備正稅征收的正當性，從而主張省長不應實行以國稅征收為後盾的附加稅。此後，基於省議會第二次常會決議案內容，要求省長向財政部請求不附加征收費，國稅的行政經費由國家負擔，省稅的行政經費由各省獨自負擔。[57]