清末新政以前，縣以下地域社會的各種行政服務，一般由當地精英負責，地方公共事務所達到的範圍，具有地理上的領域性。不過，由於清末新政，警察、新式教育、地方自治等各項製度被引進了地域社會，使得地域社會在民族國家的行政製度下，被明確地設定了範圍。隨著地方的“製度化”（也可以用“境界化”來表示）過程，愈發鮮明地展示出城鄉對立的政治圖景，亦即對縣衙門、上級官府發揮影響力的城區精英，采取所謂城區中心主義的行動。而當地負責公共事務、獲得名望和權益的鄉區精英，則采取所謂保護鄉等於保護當地社會利益的地域戰略行動，二者之間因差異而出現了對立的局麵。鄉土的討論脈絡由於地域社會境界化帶來的現實利害關係，而出現了對抗。
想附帶說一句的是，這些鄉區精英在上述城鄉對立中，由於地域戰略的關係，選擇了通過選舉議事機關，乃至執行機關的成員、首長，進而利用政黨組織等形式參與政治，表達自己的政治理念。與經由私人渠道對縣政發揮影響的城區精英相較，鄉區精英積極采用新的政治參與機製，以確保地方權益。
如果把目光轉向縣以上級別的行政機關，觀察其與地方精英階層之間關係的話，會發現地方製度化創建出來的鄉土意識，是由鄉區精英階層的一種權利意識而萌發的。也就是說，他們通過不同的自治團體，與地方財政中的官方權力（即“官治”）相互對抗，希望地方公共事務承擔的領域（即“民治”）能被正確地定位。但是，要想改變過去涉及官方權力中樞既得利益的存在方式是不可能的。無論是城鄉對立還是官民對立，近代中國的國家建設與其說是將地域整整齊齊地統一起來，不如說是產生出多層次的地域交錯和相互對立的局麵。