清末地方自治時期，省級議事機關為諮議局，而州、縣、廳與城、鎮、鄉則分別成立議事會；其中最基層單位——城、鎮、鄉自治區設有董事會與鄉董，作為執行機關。[10]依據王樹槐的整理，地方自治進展情況為：縣級以下引進地方自治，是在成立自治籌備機構與自治研究所，並實施戶口調查之後，從城鎮鄉等層級設立自治公所而開始。城廂自治公所大致在宣統二年（1910）1月到2月之間成立，由於在武陽發生問題，延遲了成立時間。江蘇布政使管轄地區的居民對鎮鄉自治的態度相當積極，宣統三年（1911）初已有70多個鄉請求提前實施；辛亥革命前，在420個鎮、鄉自治區中，成立了320個自治機構。另外，縣級行政區也有同樣的傾向，與江寧布政使管轄地區的州縣形成鮮明的對照。[11]
在具體分析由自治帶來的糾紛之前，此處要先對自治章程的內容作一說明。縣級以下的地方自治相關法規，分別有如下幾種章程：縣級的《府廳州縣地方自治章程》與《府廳州縣地方自治選舉章程》，以及城鎮鄉層級的《城鎮鄉地方自治章程》與《城鎮鄉地方自治選舉章程》。[12]
黃東蘭詳細地探討了清末中國從日本引進的地方自治製度及其變遷。她分析天津縣的自治章程，參照了日本的府縣製，所以具有濃厚的官治性質。同時她還闡明，清末的地方自治中，教育、實業、水利、衛生等事務範圍的權限都交給了議會，以補充官治的不足。[13]從《城鎮鄉地方自治章程》中，也可看到同樣的製度變遷。黃東蘭還指出，日本地方自治實際上是官治與自治一體化，並成為中央集權行政體製的末端機構。與此相比，參照日本市製、町村製而製定的《城鎮鄉地方自治章程》，是為了貫徹官治未能完成的各項自治業務，也就是說具有“輔助官治”的特征。[14]