一、晚清的保甲
在州縣的治安體係中，保甲具有舉足輕重的作用，它“稽查奸宄，肅清盜源”，被統治者視為“整頓地方良法”[3]。關於晚清的保甲，人們常有“廢弛”之認識，其實，無論朝廷諭旨還是官員奏報中，“廢弛”“視為具文”都是常用語，但“廢弛”並不等於不存在，否則就無法解釋18世紀中葉以後保甲取代裏甲承擔稅收的事實。[4]
實際上，保甲是一套包含編戶、聯名互保等一係列措施在內的製度體係，其治安功能就是建立在這一套由人戶和共同承擔責任原則編就的網絡基礎之上的。但製度設計本身，即每戶懸掛門牌登記入冊製度比較煩瑣。嘉慶時湖南華容縣令力行保甲，“按戶親查接牌標對，按簿考稽，種種煩重，而隨時隨地旁參互證之處，極用周詳”，用了兩年多時間始將一縣牌冊告成。保甲被地方官認為是費力又費錢的事，除非有十分的必要，在一般情況下，大多數並不十分賣力。鹹豐元年（1851年），監察禦史宗稷辰就以嘉慶年間自己父親花費兩年餘始成華容保甲編牌造冊的事例提出，州縣保甲不彰，是州縣大者數十萬戶，小者數萬戶，逐戶編查，必耗時數年，以致“州縣其劣者多事觀望，其賢者亦懼處分錢糧命盜不誤己為循分”，保甲成為額外負擔，所以“行保甲必先得賢牧令”，並使州縣久任。[5]張之洞也曾指出，地方辦理保甲不力，原因是“惟各州縣應辦之事，如錢糧詞訟緝捕堤工等類，非止一端，其於保甲事宜，未能專心貫注。且必須經費，必須隨時按戶清查，又防衙胥地保借此擾民，以故據稟報則舉行，考實效則殊少”[6]。
因此，隨著承平日久，地方常常視保甲編戶造冊為具文。所以準確地說，保甲廢弛，主要就是保甲編戶和聯名互保製度的廢弛，保甲治安功能弱化。而造成這種狀況的原因，主要在於編戶製度的煩瑣。但另一方麵，隨著保甲取代裏甲的稅收功能，保甲“名存而實變”，即演變成一個地域單位，導致“地方”“地保”這類負責催征的“鄉官”的產生[7]。