一、警區與派出機構
清政府認為，警察是“維持治安之主要機關”，也是“維持司法之補助機關”[145]，也就是說，警察尤其是州縣巡警承擔著維護基層社會安定、實施國家權力的重要職責。通過警察製度，國家對基層社會實行了一種不同於以往的新的治理方式，同時也促使傳統士紳地位發生變化。
維係傳統基層社會治安存在三個係統：保甲、團練和官府捕役。三個係統職能各有偏重，共同承擔鄉裏社會安民察奸之責。保甲由官府設置，重在通過聯保弭盜安民；團練以紳士為主體，重在以武裝“守望相助”；官府捕役重在偵查緝捕。然而久而久之，各自弊端也在滋生蔓延。保甲逐漸廢弛；團練“雖捕盜較為得力，而控馭亦多有失”；官府捕役日益擾民，成為“民生之蟊賊”[146]。在這種情況下，民政部以為“非一警察以齊之”，力圖以此取代舊製，克服舊製之積弊。
清末警察雖然是新製，但整合了傳統保甲、團練、官府捕役的職能，即將原來分散的職能統歸於一，使警察的權力大大擴張。同時，通過鄉鎮巡警的建立，州縣之下劃分警區，在一定程度上改變了基層社會組織結構和治安模式。
在傳統鄉村社會中，保甲雖是國家強行推行的控製鄉村社會的方法，但清政府也有意讓保甲與自然村、宗族結合，保甲長均為本地人，這就使保甲在長期的演變過程中，和鄉村的傳統社會結構形成互為連接的關係。[147]
但清末的警察則另起爐灶。四川規定，各州縣城鄉街道在30條以內者統設巡警分局一所，有二分局以上增設一正局，有六分局以上增設二正局，正局定設正警長一員，分局定設副警長二員。[148]繁盛州縣鄉鎮巡警以五區為限，中等州縣分四區，簡僻分三區；每區所設警官、巡警人數各有定規。[149]