傳統中國州縣的社會治理是一種官治模式，地方行政權力掌握在州縣官手中，形成的是州縣官—胥吏—保甲的治理結構。學者注意到基層社會還存在一個由宗族和紳士承擔公共事務的“鄉紳自治”空間，但這種“鄉紳自治”與近代的地方自治大相徑庭。因為“鄉紳自治”並不是一種製度建構，而是在官府控製力量的薄弱環節自然產生的現象。況且以中國之大，並不是所有鄉村都存在“鄉紳自治”和自組織力量。蕭公權就指出，紳士的人數和活動空間的大小，與鄉村經濟的繁榮程度有關，“中國村莊並未享有真正的自主”[1]。清季憲政改革力圖扭轉州縣官治一統的局麵，確定實施府廳州縣和城鎮鄉兩個層級的地方自治，並建構了兩個層級不同的官治與自治關係，雖然沒有最終完成，但還是取得了一定進展。關於清末地方自治運動的起源、進程和影響，學術界已經取得豐富的研究成果，有關情況在緒論中有所介紹，但偏重於思想和製度層麵的分析，而對於城鎮鄉和廳州縣自治的具體實施和運行的研究仍然薄弱。尤其是兩個層級的自治方案的不同特點、地方自治的籌辦和具體推進情況，以及地方自治對於基層社會治理的影響等，都可以通過挖掘實證材料進行進一步的論證和說明。