一、鄉官之議
清代的州縣，是國家行政的最低層級，州縣官是一個“獨任製”的正印官，依靠幕友、長隨、書吏和差役執行行政事務；依靠鄉地、保甲等職役維持治安，協助征收賦稅；通過宗族、士紳等鄉族勢力辦理公益事務。[2]
長隨、書吏、衙役等是依附於州縣官的。通過瞿同祖的研究可以看到，盡管清代關於州縣官的任職有非常嚴密的規則體係，但是在實踐中，由於州縣官與他周圍的這些人存在著私人的非正式關係，所以必定會衝破規則，產生種種越軌行為和弊端。就鄉紳而言，雖然他們承擔了相當一部分地方公益事務，但“主要是道德義務，並且主要是依據自覺和非正式的標準去履行的。況且，作為一個特權集團，士紳的利益與社會其他集團的利益時常會發生衝突”[3]。所以晚清以降，不斷有人揭露這種治理方法的弊端並提出改革建議。
較早者為道光鹹豐年間的馮桂芬，他在《複鄉職議》中說：
今世治民之官頗少矣。縣令藐然七尺耳，控一二百裏之廣，馭千百萬戶之眾，其能家至戶到，而周知其循莠勤惰、飽饑甘苦哉？至令以下各官，非貲選即吏員，品流既雜，誌趣多庸，加以間關跋涉，千裏萬裏而來，身家妻子惟一官是食，犬馬於富民，魚肉乎貧民，視令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？
所以他建議，折衷周、漢之法，駐城各圖在本地土神祠設置公所，滿百家公舉一副董，滿千家公舉一正董。由各裏中將保舉姓名寫於紙上，由公所匯核，以得舉多者用之。正董、副董都不為官，職責主要是調解民間爭訟，指引緝捕，勸導征收。正董薪水月十金，副董減半，均三年一易。如此則可達到“大小相維，遠近相聯”之效。[4]即主張在州縣以下設置公舉之職履行行政事務，以糾正州縣官一人政府的弊端。