一、城鎮鄉地方自治章程
光緒三十二年（1906年），出使考察政治大臣戴鴻慈等在奏請改革全國官製折中，注意到西方國家地方行政實行兩級製或三級製，“鄉為完全之自治，而市已略參官治之性質矣。其上為縣，官治與自治參半。蓋有縣會以司立法，而行政則縣之長官與縣參事會共之，長官由君命，參事會由公舉也”。他們認為，此等製度體現了上下相維之妙用，不難立時舉行。因此建議取全國各縣以區畫之，以田野散處為鄉，闤闠繁盛者為市，置鄉會、市會、鄉長、市長及市參事會，“以為純粹自治之行政”；府州縣則實行官治行政，同時又設府會、州會、縣會，以司立法，各立一參事會以輔助長官之行政。[67]這一建議初步提出了兩級自治的方案，即在鄉、市實行完全自治製度，在府州縣實行官治與自治參半的製度。
清廷預備立憲宣示後，國內立憲派也在集結。他們旗幟鮮明地呼籲立憲法、設國會、實行地方自治，並形成了一股強大的政治力量。在內外壓力下，1908年8月，憲政編查館與資政院在提出憲法大綱暨議院法選舉法要領清單時，又擬定了一個九年籌備事宜清單。其中定光緒三十四年（1908年）頒布城鎮鄉地方自治章程，第二年籌辦城鎮鄉地方自治，並頒布廳州縣地方自治章程；至第五年城鎮鄉自治粗具規模，第六年一律成立；廳州縣地方自治則在第七年一律成立。[68]城鎮鄉和廳州縣兩級自治的辦理日期正式確定。
光緒三十四年七月（1908年8月），民政部擬定城鎮鄉地方自治章程，十二月二十七日（1909年1月18日）經憲政編查館核議後頒布。它不僅確定了城鎮鄉地方自治的機構、職能和選舉方法，而且確定了城鎮鄉地方自治的運行原則。
地方自治的原則，正如憲政編查館在核議城鎮鄉地方自治章程的奏折中明確說道：“自治者，與官治相對待而言也。”“無官治，則無所謂自治。”基於此，城鎮鄉自治章程總綱第一條即標明：“地方自治，以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。”