一、城鎮鄉地方自治的籌辦
地方自治分成上級自治和下級自治兩級，究竟先辦理哪一級，清政府對此的安排是有變化的。光緒三十二年（1906年）厘定官製大臣就官製改革征求督撫意見時，提出“每府州縣各設議事會，由人民選舉議會，公議本府州縣應辦之事。並設董事會，由人民選舉會員，輔助地方官，辦理議事會議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立後，再推廣設城鎮鄉各議事會、各董事會及城鎮鄉長等自治機關，以上均受地方監督”[96]。光緒三十三年九月十三日（1907年10月19日）一道令各省速設諮議局的上諭中，又令各省督撫一並預為籌畫各府州縣議事會。[97]顯然，朝廷的最初意圖似乎是先辦理府州縣自治，後辦理城鎮鄉自治。
但1908年卻先公布了城鎮鄉地方自治章程，民政部提出“城鎮鄉為自治之初級”，有先辦城鎮鄉自治的打算。上諭雲：“地方自治為立憲之根本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。著民政部及各省督撫，督飭所屬地方官，選擇正紳，按照此次所定章程，將城鎮鄉地方自治各事宜，迅即籌辦，實力奉行，不準稍有延誤。”[98]認可了先辦城鎮鄉自治。在民政部公布的九年籌備憲政清單中，也是先啟動城鎮鄉地方自治的籌辦，後進行府廳州縣自治的籌辦。
清廷之所以決定先辦城鎮鄉地方自治，除了城鎮鄉是最基層以外，還有一個很重要的原因，即府廳州縣自治是官治與自治的結合點，但官治涉及官製改革，由於外官製改革方案爭議很大，一再拖延，府廳州縣的官製係統難以定奪，在一定程度上牽製了府廳州縣自治的實行。與此同時，由於各項新政措施的推進，州縣在興學堂、辦農工商、辦警察等事務上的壓力增大，從最基層社會來說，自治也有助於補充官治之不足，這是清政府最終決意先從城鎮鄉入手推進自治的原因。