一、基層社會治理結構的變化
清代州縣的行政特點是“以一人兼治眾事”，地方事務“官為代謀”。但州縣所轄數百裏，許多地方公益事務則不得不由鄉族社會自行解決。有的地方或有鄉正、鄉副管理地方事務，但人非公舉，良莠難齊，因此魚肉鄉閭，為害於民者，所在多有。正如康有為揭露的：“自上言之，則督撫司道守令層級累重，自下言之，則鄉州黨族裏閭無一官焉。有大官而無小官，有國官而無鄉官，有國政而無民政，有代治而無自治。故政事粗疏蕪荒，人才不進，地利不辟，而財用匱乏。”[167]
清末地方行政體製改革的重要目標是府廳州縣和城鎮鄉實現地方自治，雖然由於清政府的滅亡，這一工作沒有全部完成，但也從根本上改變了原有的治理模式，即將一部分原來州縣行政長官無法包容的而與民生關係密切的地方事務交給自治團體去做，而自治團體無論議事會和董事會皆由選舉產生。雖然清政府規定，各級自治團體要受地方官監督，但“以本鄉之人辦本鄉之事”的原則和相關製度的製定，有助於扭轉過去縣以下“民治”太弱而由鄉族社會自行處理地方事務的局限，將地方基層社會的管理納入製度化的軌道，從而使基層社會治理的自治模式開始萌芽。
雖然清末主要完成的是城、鎮、鄉地方自治，但在一定程度上改變了基層社會的治理結構。
首先是州縣以下出現了新的區域劃分。清代縣以下雖有保甲，有鄉保、圖裏、村莊之稱，也形成了一定的區域，但不具有行政意義。並且，很多地方鄉、鎮關係混亂，甚至形成“鄉領都，都領圖，圖領鎮、領邨”的格局。[168]而在城鎮鄉地方自治的過程中，確定“凡府廳州縣治城廂地方為城，其餘市鎮、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮；人口不滿五萬者為鄉”。在此標準下，各州縣都進行了一次大規模的自治區域劃分，從而在州縣之下出現了城、鎮和鄉的自治區域。如江蘇青浦縣，全縣分為16自個治區，計有城自治區一，鎮自治區一，其餘為鄉自治區，“鄉保舊名雖未除，自治範圍已經劃定”[169]。四川華陽縣，除城區外，劃全縣屬境為6鎮3鄉。[170]通過這一劃分，城從府廳州縣治中獨立出來，大的城下還劃分若幹區；鎮也擺脫了原先隸屬於圖的局麵，升格為獨立單位並與鄉並存。由於時間很短，清末時期我們還很難判斷國家力量是否通過自治區域加強了對基層社會的控製，但城、鎮、鄉自治區域的出現，卻使基層社會的治理發生了重大變革，即從州縣官—胥吏—保甲的治理結構，轉變為官治與自治共在，以基層自治補官治之不足的治理格局。盡管清末沒有完成這一轉型，但卻是20世紀基層社會治理變革的開端。