一、同治光緒年間“化私為公”的努力
州縣財政的困境，實質根源於清朝不合理的政治經濟體製和財政製度，但是，在很長的時間內，人們看到的還隻是其所帶來的嚴重的吏治問題，並從“化私為公”出發來尋求解決方案。
自雍正朝實施“耗羨歸公”以後，曆經乾隆、嘉慶，“耗羨”逐步又成為中央控製的正項的一部分。[105]在人口壓力和州縣事務不斷擴大的情況下，在攤捐、攤派不斷增長和養廉銀不斷扣減的情況下，州縣入不敷出，複又轉向經製外加收的辦法解決經費來源。鹹同年間，漕糧征收中的浮收又成為一個突出的問題。如鹹豐年間，湖北漕糧征收中“征收本色每石浮收米或五六鬥或七八鬥，或加倍收，竟有多至三石零者。此外又有耗米水腳等項，分款另收；又有由單券票樣米號錢等名，多端需索”。浮收過多，不僅民生日苦，而且吏治敗壞。在這種情況下，一些省的督撫實施了裁剪浮收陋規以定公費的改革。
較早實施改革並取得一定成效的是湖北巡撫胡林翼。他認為“楚北漕弊浮收之重，實由於冗費之多”，“糧道有漕規，本管道府有漕規，丞倅尹尉各官俱有漕規，院署有房費，司署有房費，糧道署及本管道府署書吏各有房費……種種蠹弊盈千累百，無不於州縣取之……夫州縣既多冗費，勢不能不向糧戶浮收”[106]。胡林翼的改革辦法是革除道府漕規及上下衙門一切冗費，將從前每石浮收十六七千、十八九千或二十餘千者，減至六千數百文或五六千文，革除其他耗米水腳票費，將裁減後的浮收補充各衙門以應辦公之需。[107]
同治初年，巡撫沈葆楨在江西也裁剪浮收，明定限製，確定收數，所征地丁除完解耗羨征銀一兩五錢外，另提銀一錢；漕米每石折收銀一兩九錢，提銀二錢，“以為本省各項實在需用之捐款”；此外，地丁提三錢，漕米提四錢，“分別酌提存留作為司道府縣辦公之費”；其餘“所有捐攤各名目悉予裁停，各項陋規概行停止”[108]。與此同時，閩浙總督左宗棠、浙江巡撫馬新貽也奏請在杭、嘉、湖三府裁減浮收，並將一切攤捐名目及道府各屬陋規概行禁革，另在正耗錢糧之外每兩酌留平餘以為各縣辦公之用。[109]