一、19世紀的州縣改製言論
州縣是中央集權皇權統治的基礎，然而，州縣製度不合理所導致的種種弊端也不斷招致人們的批評，並提出改進的建議。[158]但大多數都隻在如何防止書差、監羈、訟棍、盜賊，以及催科、交代等積弊的層麵上展開，隻有少數士人官員開始從體製角度思考問題。
道光乙未（1835年）舉人魯一同是較早從體製角度進行思考的一位。他說：“天下之斷然自棄於惡，又不能不用，用之則卒有害必無幸者，在內為宦官，在外為胥吏。”他認為，當時多數人提出的防止胥吏之弊的方法，是用嚴刑以威之，額數以裁之，但事實上胥吏並不畏刑，但胥吏又必不可裁，原因就是“法密也”，“法密官不能盡知，必問之吏，吏安得不橫法，安得不枉乎？”又說：
天下之患，蓋在治事之官少，治官之官多。州縣長吏丞簿尉，治事之官也，州縣以上皆治官之官也。天下事無毫發不起於州縣……自道府以上益尊，且貴事不足分州縣之毫發，為州縣者，必以公文書遍達之，不合則遽委，而仍屬之州縣。故一縣之事得府道數倍，得布政按察又數倍，得巡撫總督又數倍。縣令一身兩手，非有奇才異能而常身任數十倍之事，勢必不給，不給不已，胥吏乃始攘臂縱橫而出乎其間。[159]
為減少治官之官，魯一同提出如下兩點建議：第一，加重知府之權以統州縣，將道、按察使合並於布政使。他認為，今天下之弊，是知府徒擁虛名，應加重其權，以製所屬州縣，上可直接將詳察所屬情況專達於天子。督撫掌鹽漕軍政興革大事，布政使掌州縣之事，但不得越府而苛責州縣，如此一來，可減少治官之官，使州縣胥吏之數減，長吏之權伸。第二，增佐貳分州縣之權，使其成為州縣官左右提挈。魯一同指出，州縣雖設有縣丞、主簿、少尉等，但事實上，州縣官催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜賊問胥吏，倉監驛遞皆問胥吏，“彼丞若簿尉之權乃不如一橫吏”。州縣官之所以寧以其權與吏而不與丞簿尉，“其意以為丞簿尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲為”。所以他建議每縣增佐貳二三人，由長吏董其成，使佐貳得指揮胥吏，胥吏不敢為所欲為。[160]