一、學堂興起與教育行政機構的出現
在傳統中國，州縣以下基層社會的“鄉學”是由書院、社學、義學組成的。蕭公權先生指出，清代書院的性質最初是私人的或半官方的，由鄉紳或在當地供職的官員所設立。社學則是鄉村社區的學校，主要吸收本鄉年十二以上、二十以內子弟入學。義學於康熙中後期在朝廷的命令和提倡下開始出現，目的是為無力上學者提供學習機會。上述“鄉學”都是在地方官和紳士的合作和努力下創辦的。[1]這些學校的經費來自富紳的捐助，有時官府也給予一定的補助，有的書院、社學、義學都有自己的田地，用收取的租金作為學校經費。除此之外，鄉村中還存在大量由家族、家庭、個人或村民聯合設館招徒的私塾。私塾一般規模較小，以鄉紳擔任塾師，往往都要向學生收取一定的學費（有的地方可以收取實物）。“鄉學”中的社學、義學、私塾帶有啟蒙學校的特點，但從整體看，都是整個科舉教育中的一環，所學內容不出儒家經典。隨著時間的推移，社學、義學的“冒濫”日益嚴重，大多有名無實甚至消失。[2]與此同時，私塾則有一定程度的發展。
清代州縣雖設有教諭、學正、訓導等教職（亦稱學官、教官），但他們主要受省學政大人的領導，負責監督指導官辦的州縣學校的學生。[3]實際隻是負責管理以參加科舉考試為目標的生員，並不涉及鄉學，並不是州縣教育管理部門。
近代中國的新式學堂出現在洋務運動時期，但作為朝廷政策予以提倡和推行，則是在甲午戰爭以後。這一時期的新學堂不僅數量少，而且主要集中於通商口岸和商埠之地。光緒二十七年（1901年）張之洞、劉坤一上變法奏議三折，提出參酌中外情形、酌擬設學堂辦法：在州縣建立從蒙學、小學校，到高等小學校的學校體係，童子八歲入蒙學，十八歲高等小學校畢業後作為附生，進入設於府的中學校學習。[4]實是提出了在州縣推行基礎教育的問題。