一、官督紳辦的運行特征
關於清末州縣勸學所的研究，一般教育史著作皆稱為“教育行政機構”。但是，勸學所成立之時，正是清末憲政改革推進之際，各個方麵的改革同時鋪開，加以人員準備不及，經費籌措困難，致使勸學所從成立到運行，都不是一個簡單的教育行政機構，而是有著自身的特點和時代的印記：從其行政運行的角度而言，是“官督紳辦”；從其組織功能的角度而言，在宣統三年（1911年）學部改訂勸學所章程頒布之前，它雖為官治機構，但兼有自治特點，又兼辦自治學務，其性質介於官治與自治之間；之後，它轉為完全的官治機構。這種功能的轉化，反映了清末州縣基礎教育管理體製的演變。
作為統轄州縣教育的行政機構，勸學所設總董和勸學員。光緒三十二年（1906年）學部奏陳各省學務官製中確定勸學所總董的資格為“本籍紳衿年三十以外、品行端方、曾經出洋遊曆或曾習師範者”[88]；勸學員亦要“選擇本區土著之紳衿品行端正、夙能留心學務者”[89]，即由本地士紳擔任。然而各地勸學所成立後問題不少，有的地方總董、勸學員敷衍塞責，久不到任，辦學毫無成效，甚至有的地方出現勸學員紳“借官差以拘拿平民”“屬令地方官用刑追逼”“苛罰多金”等種種劣行。所以次年學部曾劄各省提學使，“務當慎選廉明厚道之紳士充當”[90]。後來各省在整頓勸學所時對學部章程做了一些變通處理，更強調選用新學人員充任總董。如河南明確規定總董資格為：出洋留學畢業者；師範學堂畢業及中等以上學堂畢業者；雖非學堂出身，曾於學務有經驗者。勸學員則為以上三項資格之一，或“身列校庠，夙能留心學務者”，“鄉望素孚，能為公益之事者”[91]。實際上，從部分省教育官報的有關資料看，多數勸學所總董和勸學員還是舊紳士。據《福建教育官報》對光緒三十三年（1907年）勸學所的統計，時有總董26人，其中出身舉人、貢生、拔貢等舊有功名的9人，擁有舊功名但又接受師範教育的9人，師範學堂畢業的8人。[92]據《湖北教育官報》對光緒三十四年（1908年）勸學所的一份統計，總董58人中，除身份不明的5人外，其餘均為貢生、附生、舉人、廩生、訓導等出身。[93]至1909年止，安徽省共有勸學所52所，總董中除5名師範學堂畢業、1名留日學生、6名資格不明外，其餘40名是廩生、貢生、舉人、教諭、訓導、州同、州判等出身。[94]