1906年11月，清廷雖然決定在中央設立資政院，但直到1907年6月兩廣總督岑春煊奏請，均未引起政府的足夠重視。光緒皇帝對預備立憲的進展很不滿意，斥責各級官員辦事不力。7月6日，光複會的核心人物之一徐錫麟在安慶率巡警學堂學生起事，將巡撫恩銘擊傷，恩銘旋即死去。起事雖然馬上遭到鎮壓，但對清廷震悚很大。奕劻“聞皖恩銘被戕警耗，大懼，以為實行預備立憲，庶可免暗殺之患”[1]。對慈禧、光緒說：“欲弭革命之叛亂，舍實行立憲主義，實無良策。蓋此輩無他術，隻以中國為專製政體，專以壓製為惑人之術，我若及早頒布實行，則革匪無術以惑人。”[2]兩江總督端方致電陸軍部尚書鐵良說：“吾等自此以後無安枕之一日，不如放開手段，力圖改良，以期有益於天下。”[3]此時國際形勢也發生了重大變化。清廷加快了籌備工作，改組考察政治館為憲政編查館，再派外務部右侍郎汪大燮、郵傳部右侍郎於式枚、學部右侍郎達壽分別到英國、德國和日本考察憲政。增設資政院也被提到了議事日程。7月25日，直隸總督袁世凱奏請迅速設立，以“采群言”，說：“預備立憲之方，莫亟於此”[4]。8月11日，禦史趙炳麟提出：“資政院宜實有議院性質”，議案得多數同意者，“政府不得拒絕”；政府違法失政，多數同意彈劾者，“必付行政裁判官評議，其重大者，政府不得居其位”[5]。禦史徐定超更進一步，12日奏請迅設上下議院。9月18日，署理黑龍江巡撫程德全認為：資政院“選舉之途略狹，權責之寄太輕”，國會為“憲政之精髓”，不如“徑開國會”，奏請在設立責任內閣的同時，“創立國會，以重監督政府之權。”[6]
經過討論，會議政務處同意袁世凱的意見，否決了趙炳麟的意見，認為議院與政府立於對等地位，不應有所偏重，“今以資政院為議院基礎，借為政府之監督，在憲法未定、議院未立之時，組織辦法，應使彼此相維，先使議政、行政權限分明，庶無淩虐之弊。”[7]