製度變革涉及機構調整與人事變動，這是一個權力再分配的過程。建立責任內閣製，關係到清政府政權體製的結構性變革，絕不僅僅是一次簡單的人事安排，而直接觸動了清廷內部各種政治派係之間的權力與利益關係。因此，其錯綜複雜的背景頗為值得探究。以今人的後見之明，其結果是出現了一個所謂“皇族內閣”。接下來的問題是：為什麽會出現一個“皇族內閣”？“皇族內閣”如何反映了各種政治勢力的權力與利益關係？其所引發的後果如何？這些均是本節所擬探討的問題。
由於立憲派與地方督撫等發起的國會請願運動的刺激，清廷內部的少壯親貴漸成速設責任內閣的急進勢力。載洵考察回國後，在被攝政王載灃召見時，曾就中國所處國際形勢而大談急進改革之道，有雲：“西人對我之狀況，事皆表麵之周旋，至探之彼中政治家、外交家之評論，實有足令人驚省者。大抵皆謂中國在國際法上實無可認為獨立國之資格，蓋因種種義務均無負擔之能力，即不能享國際間之種種權利也。我若不持急進主義，速謀改革，恐各國對我之真相漸將揭露。”[220]載灃頗受震動，遂連日特召各大臣舉行會議，商討組織新內閣辦法。盡管載洵等少壯親貴主張急進，但奕劻派“大老”勢力則不以為然。“聞各大老以事屬創始，且吾國民氣日就囂張，責任不易擔負，多互相推諉者。惟洵貝勒、倫貝子均極力主張從速組織，並瀝陳近日資政院各議員紛紛質問，均因政府不負責任所致。乃某大老始終不讚一詞，故此事卒未解決。”[221]載洵、溥倫等人主張從速組織責任內閣的理由，正是奕劻派勢力把持的軍機處被資政院議員攻擊不負責任，這當然是奕劻等人頗感難堪之處。更重要的是，如果改軍機處為責任內閣，奕劻等軍機大臣將如何安置，是一個非常棘手的問題。其時早有傳聞：“責任內閣定於明年組織，軍機四人一概不易，總理大臣自推慶邸，其餘或用副總裁等名目以位置之，而加入各部大臣。”時論以為：“易法而不易人，易名而不易實。恐今日流涕徒跣縮爭結果，已可逆睹。顧此語殊似確鑿可信。蓋以今日中樞狀況，冀其大事更張，必無此望也。”[222]顯然，奕劻等人絕不會善罷甘休。載灃派少壯親貴的急進與奕劻派元老重臣的緩進，從根本上揭示了權力與利益如何重新配置的問題。