雖然載澤等五大臣出洋考政，促使清廷做出了宣布實行預備立憲的決策，但立憲究竟應該如何預備，清廷仍是茫然無措。盡管清廷宣布預備立憲從改官製入手，但丙午官製改革的進展並不順利。不但中央官製改革“有名無實”“龍頭蛇尾”[23]，地方官製改革更是波瀾起伏、舉步維艱。1907年6月，清廷就如何實行預備立憲問題廣泛征求意見，發布上諭稱：“惟立憲之道，全在上下同心，內外一氣，去私秉公，共圖治理。自今以後，應如何切實豫備，乃不徒托空言，宜如何逐漸施行，乃能確有成效，亟宜博訪周諮，集思廣益，凡有實知所以豫備之方施行之序者，準各條舉以聞。……以便省覽而資采擇。”[24]7月，袁世凱密陳趕緊實行預備立憲要政十條，並建議再派大臣出洋考察憲政。他認為：“前者載澤等奉使出洋，原為考求一切政治，本非專意憲法，且往返僅八閱月，當無暇洞見源流。臣聞日本之預備立憲也，遣伊藤博文等周遊歐美視察憲政，綿曆九年，始宣布七十六條之憲法。各國政體，以德意誌、日本為近似吾國，現奉詔切實預備立憲，柯則具在，詢度攸資。擬請特簡明達治體之大臣，分赴德、日兩國，會同出使大臣專就憲法一門，詳細調查，博訪通人，詳征故事，何者為入手之始，何者為收效之時，懸鑒照形，立竿取影，分別後先緩急，隨時呈報政府核交資政院會議定奪，請旨施行。”[25]8月，清廷諭令外務部右侍郎汪大燮、郵傳部右侍郎於式枚、學部右侍郎達壽分別充任出使英國、德國、日本的考察憲政大臣[26]，是為清廷第二次派大臣出洋考察憲政。相對於上次五大臣出洋而言，這一次的目標很明確，即考察“憲政”，且主要考察英、德、日三個君主立憲製國家。“日、英、德為君主之國，朝廷遣派大員，前往考察，用意極為深遠。”[27]