（一）新政、立憲對輿論的釋放
晚清新聞業在早期雖頗有波折，但總的來說並非處於“非法”狀態，而是在某種程度上獲得了官方的默許和承認。這一點在甲午之後更加明顯，雖然戊戌變法失敗後一度遭到打壓，但在庚子事變不久，民間辦報熱情重新勃發，這與官方啟動的新政改革對民間力量的釋放不無關係。[33]統治階層經過幾次巨大政治危機後，開始意識到釋放社會力量作為新的政治改革資源和動力，雖然這一過程有些無奈。
官方對新式媒體的功能和社會影響，卻並無深刻理解，也缺乏應對經驗。早期官方對西方人士和民間辦報雖有默許，但遠談不上鼓勵，甚至對刊發官方內容的《京報》，清政府也不鼓勵“廣為刊刻”。但人們注意到，官方對新式印刷媒體的態度並沒有采用清代早、中期對待民間言論的治理思路，那意味著嚴酷的刑事處罰，如各種文字獄。不能不說，這很大程度上得益於早期西方人士的開拓。甲午之後特別是戊戌變法前後，官方對報刊的態度轉為主動積極的姿態，此後的新政和預備立憲，更是直接將“輿論”視為新政治改革的基礎。此時統治精英對新式報刊的理解，不僅視之為先進事物，也希望成為有效改善政治的手段。事實上，這一點已為王韜等早期報人體察，隻是官方政治改革長期滯後於民間。
戊戌變法被認為是中國首次以外國為原型的全麵改革，改革方案不少可以追溯到“日本通”黃遵憲所著《日本國誌》。伊藤博文1898年的訪華得到了中國方麵的高度重視，他被中國最高層要求給予改革上的支持。[34]在這次改革中，引人注目的上海《時務報》被宣布改為官報，此舉在後世常被稱為壓製民間報紙之舉。不過在一定程度上可解讀為對精英輿論的重視，力促其在政治中心發聲。由於日本曾設置官報局，康有為曾對日本的新聞出版給予褒揚，這一舉措也可視為模仿。戊戌改革在康有為看來，很多方麵應以日本明治維新為榜樣。他稱政俗與中國相同的日本模式是變法避免錯誤的合適路徑，甚至認為“更新之法不能舍日本而有異道”[35]。這個意見被遞交到光緒帝手中，後者僅1898年訂閱的129本書中，廣學會單行本書籍就占89種，其中不乏介紹報館與新聞業之作。[36]光緒對孫家鼐《改上海時務報為官報摺》批示稱：“報館之設，所以宣國是而通民情，必應亟為倡辦”，“各報體例，自應以指陳利害、開擴見聞為主，中外時事，均許據實昌言，不必意存忌諱”[37]。百日維新期間光緒曾連頒數道諭旨，支持創辦官報，鼓勵民間辦報，批準在京設立報館，為上海官報（《時務報》）之續，稱“官紳士民，並著順天府尹，五城禦史，切實勸辦，以期一律舉行”[38]。對此，《申報》報道稱，“無論官商士庶人等，如願在京師創設報館者，準其赴城稟明立案施行”[39]。