如果僅僅從封建政權運作的表象來看，紳士階層並不構成權力的力量。無論是明太祖的“禁例十二條”,還是清順治帝的臥碑戒條，都嚴格限製紳士階層對權力運行過程的參預。“至鄉紳於地方民事，原不應有所幹預，以滋把持官府之咎。”①不過擁有天下的皇帝從來也不曾真正擁有天下的人心。所以，封建政權結構形式的根本點就在於確保皇權的安然。治官之官多，而治民之官少，是中國封建政權結構的主要特征。從皇權以下的軍機處、清朝中央六部到各省督撫、府、州、縣衙，除州縣為“親民”之官外，各級衙門和官員的主要職責是“治官”而非“治民”。然而，封建等級製度本身和清朝官吏製度(如回避製),卻一定程度弱化了地方官——知縣——直麵民事治理的功能，強化了“四民之首”紳士階層對基層社會的控製功能。
紳士並不像官員那樣擁有欽命的權力，卻擁有基層社會賦予的“天然”權威。在正式的權力體係中，皇權保障著權力擁有者和實際行使者的一致，而在實際生活中，權力擁有者和行使者常常發生分離，皇權不能直接深入鄉村社區。一個屬於朝廷命官的知縣，要順利地完成屬下的各項公務，唯一的依靠力量就是紳士。“官與民疏，士與民近。民之信官，不若信士。……境有良士，所以輔官宣化也。”②並不熟悉地方人事民情的外來知縣，離開對地方紳士的依恃將寸步難行，他們隻能“專意結合紳士，保其一日之利”③。麵對廣闊而又相互隔絕的鄉村社會，隻有借助紳士階層這一非正式權力力量，皇權的統治才能延伸到社會底層。
“世之有紳衿也，固身為一鄉之望，而百姓所宜矜式，所賴保護者也。”①以社會權威而不是以法定權力資格參與封建政權的運作，紳士階層便集教化、治安、司法、田賦、稅收、禮儀諸功能於一身，成為地方權力的實際代表。在基層社區，麵對非正式權力——紳權，正式的官方權力不能獨立地運行。姚瑩對此做過比較具體的分析：“縉紳之強大者，平素指揮其族人，皆如奴隸……愚民不知畏官，惟畏若輩，莫不聽其驅使。尚失馭之，則上下之情不通。官雖惠愛而民不知，民或甚冤而官不察，此前人之所以多敗也。誠能折節降禮，待以誠信，使眾紳士鹹知感服，則所至敢於出見。紳士信官，民信紳士，如此則上下通，而政令可行矣。”②封建政權的運作效率，一定程度上取決於地方官員與紳士的有效配合。尤其在晚清，由於中央集權的弱化，各級官府行政權威銳減，紳士們幾乎控製了地方事務的主要方麵。“至今各省雖以官治為主，而地方公事無不酌派紳士襄辦……”③對於關切地方利弊的大事，權非操諸紳士，其事斷不可舉。誠如鄭觀應所言：