在19、20世紀之交的庚子巨創下，進入20世紀後的清王朝不得不對來自朝野上下要求製度性變革的呼聲做出必要的回應。1901年1月，清廷下詔變法。翌年5月13日，一道“上諭”下達：“現在通商交涉，事益繁多。著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務期中外通行，有裨治理。”①中國法律現代化由此起步，幾經反複，直至20世紀終結，尚未完成。不過，基本架構已在晚清新政時期奠定。1903年起，《獎勵公司章程》《商標注冊試辦章程》《商人通例》《公司律》《破產律》《各級審判廳試辦章程《法官考試細則《集會結社律》等先後出台。影響最為深遠的是三部總結性的大法——《大清刑事民事訴訟法》《大清新刑律》《民律草案》,分別在程序法和實體法領域為中國法律的現代化奠定了牢固的基礎。雖因辛亥革命爆發，《民律》已來不及審議頒布施行，但20世紀上半葉的中國政府無不繼承這三部大法。
在晚清法律製度變革過程中，作為直督的袁世凱是積極的推動者。首先，聯合地方督撫，形成影響朝政變革的高層推動力量。法律改革的前提是司法製度的變革，而司法體製變革則是清末以“立憲政治”為基本架構的新政的重要組成部分。隨著日勝俄敗以及民族危機的加深，先已勃發的立憲輿論愈益高昂。1905年1月，留日學生鄧孝可寫了一份《要求歸政意見書》,要求慈禧歸政，宣布立憲，部分留學生還準備推舉代表入都請願。1905年2月29日，出使日本大臣楊樞又奏請“變法大綱，似宜仿效日本”,定為立憲政體。6月，袁世凱聯合江督的周馥和鄂督張之洞電奏，請實行立憲政體，以十二年為期。7月，周馥又單銜奏請實行“立法、行法、執法”三權分立和地方自治的立憲政體。至此，在八位總督中就有滇、粵、江、鄂、直五位奏請立憲，一位川督請派員考察各國。軍機大臣則有瞿鴻機和奕助，加上林紹年、孫寶琦等巡撫和出使大臣的奏請，出洋考察政治就成為不可避免的了。故自7月初起，樞府大員就連日召開會議，討論立憲，4日，商討了派員考察政治的問題，9日，便正式決定了遣使出洋考察政治之事。清政府在光緒三十一年六月十四日(1905年7月16日)下了一道上諭，宣布派員考察各國政治。在晚清朝廷權威日見衰弱的情勢下，以直隸總督為首的地方實力大員的立場舉足輕重，他們與朝內力主改製的大員聲氣相通，形成足以左右朝局的政治結盟，將“立憲”政治及其體製變革推上了軌道。即使麵對革命黨人針對“變法立憲”“以為阻止之計”的恐怖活動，地方督撫、將軍和出使大臣堅持立憲政治的立場也無有更易，“更宜考求各國政治，實行變法立憲，不可為之阻止”①。