（一）計劃、規劃的詞義分析
根據《現代漢語詞典》的解釋，計劃作為名詞是指工作或行動以前預先擬定的具體內容和步驟；作為動詞是指做計劃。[3]規劃和計劃並無本質差別。根據《現代漢語詞典》的解釋，規劃作為名詞是指比較全麵的長遠的發展計劃，如製訂規劃，十年規劃；作為動詞是指做規劃。[4]計劃和規劃在英語或法語中是同一個詞（plan或programme），是指人們為了實現某種目的而對未來的行動所作的設想和部署。人區別於動物的一個主要標誌，就是其行為或多或少、或長或短都有某種預先的安排或謀劃，這就是計劃或規劃。[5]有學者認為，規劃既是對未來行動結果（目標）的預期，也是對實現其結果的行動的預先安排，還是針對目標達成的行動過程中不斷趨近目標的所有努力。[6]我國學術界目前對計劃和規劃這兩個詞含義的理解雖無本質差別，但在使用時還是有所區別。例如，現在年度計劃正式文件仍稱“國民經濟和社會發展計劃”，而原使用的“五年計劃”改稱為“國民經濟與社會發展規劃”。由此可見，規劃是對未來比較全麵、長遠的發展計劃，是對未來全局性、戰略性、方向性問題的謀劃、部署和展望。綜上理解，筆者認為，規劃是指各級政府擬定的適用於引導經濟和社會發展的，有時間延續性和空間限定性的戰略指導性計劃。
（二）規劃是人類社會管理與協調的需要
“凡事預則立，不預則廢。”[7]儒家經典中蘊含著深邃的管理思想，影響深遠。人類進入現代經濟社會，各類市場主體和社會團體都有其獨立的利益與目標，這些不同利益與目標應當與社會整體利益和國家發展長遠目標相吻合，需要政府製訂計劃或規劃來加以平衡協調。計劃或規劃在客觀上反映了市場經濟社會發展的自由與國家幹預之間的衝突與協調。規劃的功能在於能夠適時而理性地將現實社會生活中可以利用的一切人力、物力與財力資源，事先安排或分配到預設的時間和空間內，以實現經濟社會發展目標。我國在從計劃經濟體製向社會主義市場經濟體製轉變過程中，徹底排斥和取消計劃的企圖和做法都是錯誤的。[8]“經濟、社會發展有規劃，這是社會主義的優越性之一。2009年11月，《時代周刊》在奧巴馬訪華前夕建言美國應向中國學的五件事，第一件就是確定目標、規劃並整合全部力量推動國家發展。”[9]