“人必自侮，而後人侮之。”民國初年，原是一個外交更新的好機會，然而其劈頭記錄在外交史上的，卻是大借款和邊疆交涉問題。
要講民國初年的借款問題，必須回溯到清末。原來當清末，日、俄兩國在東三省的勢力，太膨脹了。政府乃想引進各國的資本，以為抵製之計。於是革命這一年，有向英、美、德、法，訂借改革幣製和東三省興業借款一千萬鎊之議。期限為二十五年。以東三省煙酒、生產、消費稅及各省新課鹽稅為抵。革命軍興，其事就擱起了。[1]革命軍既起，外交團協議，由銀行代表組織委員會，監督關鹽兩稅的收入，以為外債的擔任。並決議，對於南北兩軍，都不借款。到唐紹儀到南京，組織新內閣時，才以將來大借款為條件，向四國銀行團，借到墊款三百萬元。北京政府成立後，又以善後的名義，向四國銀行團，續商六億元的借款。此時四國銀行團，覺得將日、俄兩國除外，終竟不妥。於是向其勸誘加入，成為六國銀行團。在倫敦開會。日、俄兩國，要求借款不得用之滿、蒙，四國不許。又改在巴黎開會。決議將此問題歸外交解決。[2]各國的意見，既大略一致，乃向中國提出條件。其時中國，因六國團的條件過於苛刻，[3]有自向他銀團借款之舉。為外交團和銀團所阻止。[4]而美政府亦命令其國的銀行退出。於是四國團變為五國。卒因需款孔亟，中國政府，不得已而俯就銀團的範圍。於二年四月間，以關鹽餘的全數為擔保，向五國團借得善後借款二千五百萬鎊。期限為四十七年。於北京鹽務署設稽核所，用洋員為會辦。各產鹽地方設分所，用洋員為協理。稅款盡存銀行，非總會辦會同簽字，不能提取。本利拖欠逾近情的日期，即將鹽政並入海關辦理。其用途，則於審計處設立稽核外債室，以資稽核。提起“監督財政”四個字來，閱者無不不寒而栗，然而這實在就是部分的監督財政了。