宋太祖實行重文輕武政策，在中國古代史中建立起典型的文官政治。趙匡胤公開宣稱“宰相須用讀書人”，任命文官治理地方，“五代方鎮殘虐，民受其禍。朕令選儒臣幹事者百餘，分治大藩，縱皆貪濁，亦未及武臣一人也”[26]。宋太宗完全繼承了宋太祖的衣缽，“自太宗崇獎儒學，驟擢高科，至輔弼者多矣”[27]。宋太宗還增加科舉考試錄取名額，每科錄取人數由太祖時的數十人猛增至數百人，甚至上千人，用這些進士出任地方官。“我朝（宋朝）以儒立國，故命宰相讀書，用儒臣典獄，以文臣知州，卒成一代文明之治。”[28]北宋中葉以後，文官士大夫就充斥政壇，所謂“今世用人，大率以文詞進。大臣，文士也；近侍之臣，文士也；錢穀之司，文士也；邊防大帥，文士也；天下轉運使，文士也；知州郡，文士也。雖有武臣，蓋僅有也。故於文士，觀其所長，隨其材而任之，使其所能，則不能者止”[29]。故宋人詩雲：“滿朝朱紫貴，盡是讀書人。”[30]
在宋朝的文官政治體製中，大體突出胥吏、言路與法治三方麵因素作為其運行的重要輔助。
宋朝中央與地方都設置多種名目的胥吏來承擔廣泛的職能，因為這種吏職又多屬職役性質，官府可以不付報酬而向民間攤派，而每級政府都有要求民間差充胥吏的權力，因此宋朝胥吏的數量相當龐大。北宋仁宗時，河東路的下屬“每縣曹司、弓手、手力、解子之類，各近百人”[31]。宋真宗鹹平時，“減省天下冗吏”，“三司總括諸路，計省十九萬五千八百二人”[32]。宋英宗“治平之前，天下戶口一千二百七十餘萬，而舊法役人五十三萬六千餘人”[33]。宋神宗“元豐之後，戶口一千八百三十五萬九千有奇”，“而新定役人止於四十二萬九千餘人”[34]。南宋時，額外置吏往往數倍甚至10倍於定額，兩浙東路“一路人吏共四千二百六十一人”[35]。“今州縣吏額雖減，而私名往往十倍於正數。”[36]宋朝胥吏因為數量龐大的存大，已經形成一個新社會階層。據王曾瑜先生估計，當時吏部四選官員若以三萬四千計，則吏戶數約48官戶數的10多倍。宋朝胥吏集團開始以一個相對獨立的社會政治群體出現於曆史舞台之上。胥吏成為新的政治階層，其與文官政治相結合，使宋朝形成了中國古代最典型的官僚統治體製。